Federico Bisquert “La incongruencia del impuesto de sucesiones en España”

Cierto es que nuestra Constitución prevé un sistema de financiación de las Comunidades Autónomas mixto, esto quiere decir que las CC.AA. pueden obtener ingresos por dos cauces, los propios y los cedidos por el Estado y así lo contempla la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CC AA (LOFCA), como los diversos Estatutos de Autonomía que incluyen como recursos de las CC.AA., los tributos cedidos total o parcialmente por el Estado, haciendo aplicación de lo dispuesto en la propia Constitución.

A modo de prefacio, debo hacer referencia al artículo 31 de nuestra Constitución que nos obliga a contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con nuestra capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad y que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio.

La LOFCA, es la que regula los principios básicos de cómo, debe ajustarse la cesión de tributos del Estado a las distintas Comunidades Autónomas para que puedan financiarse, por lo que es fundamental concretar el alcance y condiciones de la aplicación de la mencionada cesión, con el único fin de que este proceso sea homogéneo para todo el territorio nacional y que sea coherente entre todas las CC.AA y se ajuste al conjunto del sistema tributario español y así se desarrolla en la Ley 30/1983 de 28 de diciembre, reguladora de la Cesión de Tributos del Estado a las CC AA que garantiza la autonomía financiera de las CC AA, y contemplando su integración en el ordenamiento tributario español, de hecho, esta Ley 30/1983 prevé un marco de referencia idéntico para todas las CC AA a la hora de estructurar la cesión de tributos.

El 23 de septiembre de 1996, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de 1996, acuerda una mayor corresponsabilidad fiscal por parte de las CC AA, ya que supuso la ampliación de las posibilidades de cesión de tributos, como acceder a una parte del impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y atribuyendo a las CC AA de régimen común algunas competencias normativas sobre los tributos cedidos.

Estas modificaciones fueron incorporadas a la LOFCA mediante la Ley Orgánica 3/1996.Con la Ley 14/1996 de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las CC AA y de medidas fiscales complementarias, abriéndose una nueva etapa del régimen de cesión de tributos del Estado a las CC AA, siempre presidida por el principio de corresponsabilidad fiscal efectiva, adoptándose dos medidas en el contexto de dicho régimen, primero la ampliación del ámbito de la cesión de tributos a una parte del IRPF y en segundo lugar, la atribución a las CC AA de ciertas competencias normativas en relación a los tributos cedidos, incluyendo el IRPF.

El Consejo de Política Fiscal y Financiera el 27 de julio de 2001, adopta un nuevo acuerdo desde la perspectiva de respetar el principio de corresponsabilidad fiscal, y dando lugar a la posible cesión de nuevas figuras impositivas como el IVA, Impuestos Especiales, Impuesto sobre la Electricidad, Impuesto sobre determinados medios de Transporte e impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, etc… y atribuyendo nuevas competencias normativas, dando lugar a una nueva modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre.

Con la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, se regulan las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de financiación de las CC AA de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, donde se recoge, en primer lugar, la cesión a las CC AA del IVA, los Impuestos Especiales de Fabricación, el Impuesto Especial sobre determinados medios de Transporte y el impuesto sobre las Ventas Minoristas de determinados hidrocarburos y se regula el alcance y condiciones generales de la cesión, todo en función de datos estadísticos de consumo, venta, entregas o devengo. Esta Ley salvaguarda necesaria de los regímenes especiales de concierto y convenio aplicables en los territorios históricos del País Vasco y en la Comunidad Foral de Navarra, respectivamente.

Resumiendo, según el Artículo 6 de la LOFCA, las Comunidades Autónomas pueden establecer y exigir sus propios tributos, siempre y cuando estos no recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado, ni sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales.

Los impuestos estatales cuya gestión y recaudación ha sido cedida íntegramente las Comunidades Autónomas. Son los siguientes:

  • Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
  • Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
  • Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
  • Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.
  • Tributos sobre el Juego.

La capacidad económica debe analizarse para cada tributo en particular, es decir, para cumplir este principio todos y cada uno de los tributos deben gravar una verdadera capacidad económica, real o potencial. La sentencia del Tribunal Constitucional de 2017 sobre la llamada “plusvalía municipal” resume claramente el contenido de este principio. Desde el mandato constitucional el Estado está obligado a identificar todo tipo de capacidad económica, y a someterla a tributación de alguna manera, sería injusto que teniendo identificadas capacidades económicas similares una estuviera gravada por los tributos y la otra no. Lo cierto es que hemos conseguido que no exista una armonización entre los distintos territorios y funcionamos como reinos de taifas.

Y si ahora nos centramos en el Impuesto de Sucesiones, observaremos las diferencias sustantivas que se dan territorialmente, cierto es que la adquisición de bienes por herencia es una manifestación directa de capacidad económica, y por eso la mayoría de los países de nuestro entorno tienen en sus regímenes tributarios un impuesto que somete a tributación las herencias.

En España las adquisiciones lucrativas mortis causa vienen sujetas al Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD), como así la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) y que se halla íntegramente cedido a las Comunidades Autónomas y tomando como base el artículo 156 de nuestra Constitución, “las Comunidades Autónomas gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias, con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles”, y es, en sí mismo el recurso fundamental, los impuestos cedidos por el Estado, por ejemplo en el pasado ejercicio 2019 las CC.AA. alcanzaron una  recaudación de 2.361 millones de euros por el ISD.

La LOFCA deja muy claro que, en el ejercicio de sus competencias normativas, las Comunidades Autónomas observarán el principio de solidaridad entre todos los españoles, no adoptarán medidas que discriminen por razón del lugar de ubicación de los bienes, de procedencia de las rentas, de realización del gasto, de la prestación de los servicios o de celebración de los negocios, actos o hechos, y mantendrán una presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional, hemos de tener en cuenta que la LOFCA se aplica a las CC.AA. de régimen común, quedando excluidos de este ámbito el País Vasco y Navarra, cuyos sistemas tributarios se rigen por el régimen del Concierto con el primero y Convenio con la segunda, aunque ello no quiere decir que no tengan la misma obligación de mantener una presión fiscal efectiva global equivalente a la existente en el resto del Estado.

Si observamos el panorama socio económico español, puede comprobarse como hay distintas Españas y a distintas velocidades, todo ello provocado por la aplicación de las competencias normativas en relación con los impuestos cedidos por el Estado, la realidad es que no se ha respetado este mandato de la LOFCA, y la presión fiscal efectiva global equivalente a la del resto del territorio nacional no se ha ejercido al mismo nivel.

Desde luego si tomamos como referencia el ISD, y comprobamos que su regulación a nivel nacional tiene unas diferencias muy significativas dependiendo de la zona geográfica. De hecho, las CC.AA. han ejercido sus competencias normativas en el ISD estableciendo sus propios beneficios fiscales y en algunos casos mejorando los establecidos por el Estado, haciendo extensivos sus beneficios fiscales a actos, negocios, bienes o derechos realizados o localizados en sus territorios.

Las distintas CC.AA. han establecido en casi todos los casos, beneficios fiscales principalmente en las adquisiciones hereditarias de los descendientes y el cónyuge, es decir, de quienes integran los grupos I y II de parentesco de los establecidos en el artículo 20 de la Ley del ISD, se han seguido dos métodos en la aplicación del impuesto uno, estableciendo reducciones en base o bonificaciones en cuota cifradas en euros y dos, estableciendo esas reducciones en base o bonificaciones en cuota mediante porcentajes, en algunos casos se han seguido los dos métodos simultáneamente, llegando a la modificación de tipos de gravamen.

El primer método beneficia básicamente a las personas físicas que heredan bienes o derechos de menor valor, siendo aplicado este método en territorios gobernados por partidos progresistas con planteamiento de beneficiar a los que tienen menos, mientras que el segundo beneficia a todos por igual en términos relativos y se ha seguido en territorios gobernados por partidos de corte conservador. Uno de los ejemplos más flagrantes del primer método es el caso de Andalucía cuando gobernaba el PSOE y la Comunidad de Madrid es el ejemplo de aplicación del segundo método, gobernada por el Partido Popular desde 1.995.

A día, de hoy, los descendientes y el cónyuge tributan mínimamente por este impuesto en Andalucía, Cantabria, Extremadura, Madrid, Murcia y País Vasco y si el descendiente es menor de 21 años, la cuota a pagar también es simbólica en Asturias, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha y Galicia. En el resto de CC.AA. los descendientes y el cónyuge pagarán en función de la masa heredada. En Castilla-León y la Rioja tienen una tributación mínima si el valor de los bienes y derechos recibidos por herencia no superan los 400.000€. En Aragón se eleva el límite a 500.000€. Para un descendiente de 21 años o más, el límite es de 300.000€ en Asturias. En Galicia el límite es de 1.000.000€, y a partir de esa cantidad los tipos de gravamen van del 5% al 18%, muy inferiores a los de la tarifa estatal.

Canarias y Cataluña aplican bonificaciones decrecientes según crece la base o la cuota. En la Comunidad Valenciana la bonificación es del 50%.

En Baleares la tarifa es del 1% al 20%, aplicándose el primer tipo a bases de hasta 700.000€. En Castilla-La Mancha hay bonificaciones del 100% al 80% (esta última para la base liquidable que exceda de 300.000€).

Efectivamente es muy variopinta la aplicación de este impuesto, ante la gran variedad en las modificaciones, en unos casos se establecen bonificaciones en cuota, en otras reducciones, límites o mínimos exentos, y en otras variaciones en los tipos de gravamen, modificaciones que afectan a grupos de parentesco no siempre homogéneos. La complejidad en la comparativa es mas que evidente

Pues eso, blanco y en botella, a nivel nacional no se mantiene una presión fiscal efectiva global equivalente, hay muchas diferencias técnicas y políticas, y no cabe duda de que cualquier modificación de este impuesto debe consensuarse entre las CC. AA y más teniendo en cuenta que el ISD no es un instrumento de política fiscal pues la reducción de su presión no afecta a la dinámica económica, y su exceso de presión tributaria conduce a la indignación y el cabreo fomentando el fraude. La auténtica realidad es que el ciudadano en términos generales está muy saturado por la presión fiscal ya que para algunos políticos la única solución que platean es siempre la misma, es la de subir los impuestos, y son incapaces de mirar hacia la Comunidad de Madrid con objetividad, siendo un ejemplo de gestión aplicando una tributación razonable y más respecto al ISD y que sigue creciendo a más velocidad que el resto de CC.AA..

Federico Bisquert Lafuente – Economista
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